市财政局企业科科长 熊双舫
一、基金、产业基金、产业发展基金
（一）基金 ：有广义和狭义之分。广义看，基金是指为某种目的而设立的具有一定数量的资金，如信托基金，公积金，保险基金等，在现有的证券市场上的基金包括封闭性基金和开放式基金，具有收益性功能和增值潜能的特点。从会计角度透析，基金是一个狭义概念，意指具有特定目的和用途的资金，因政府和事业单位的出资者不要求投资回报和投资收回，但要求按法规或出资者意愿把资金用在指定用途上而形成的基金。
（二）产业基金：又叫产业投资基金，国外通常称为风险投资基金（VC）和私募投资基金（PE）。一般是指向具有增长潜力的未上市企业进行股权投资，并参与被投企业的经营管理，以期所投企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。根据目标企业所处阶段不同，产业基金分种子期或早期产业基金，成长期产业基金和重组产业基金等。产业投资基金一般由政府引导，引进战略投资者，拓宽融资渠道，打造金融平台，推动国民经济产业化、规模化、现代化发展的趋势。
（三）产业发展基金：通常由政府部门设立，如工信部设立的电子信息产业发展基金，发改委设立的高新技术产业发展基金等。
此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金。地方产业发展基金是指地方政府主要通过筹集财政资金（包括本级财政资金和上级财政转移资金）形成的，专门运用于支持地方产业发展的专项资金。其基本特点是投放使用的特定性和运作的市场化。与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿投入为主，反映政府的产业政策取向。
二、设立产业发展基金的现实必然性
（一）改革的要求
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出市场在资源配置中起决定性作用，要厘清政府与市场的边界，转变政府干预经济的方式。政府支持经济发展的方式要适应市场经济的需要，将以往直接投入为主，重在竞争领域为主逐步向间接投入为主，引导产业发展为主转变，变拨款为投资，变资金为基金，突出财政资金的引导性、间接性和市场化。产业发展基金正是顺应这一要求，转变财政支持经济方式的一个现实的重要途径，就是创新产融结合的新模式，聚集社会资本，通过基金的专业化和市场化运作，有效推动产业发展。
（二）市委市政府的要求
1月25日，市委别书记主持召开市委常委会议，就明确提出“要研究适应经济发展新常态下的一些新思路、新办法，重点是要研究建立真正意义的产业发展基金”； 2015年市政府工作报告提出了“发挥财政资金杠杆作用，探索建立产业发展基金”。
（三）外地有成功探索
为转变经济发展方式，充分发挥财政资金的引导作用，重庆、襄阳等地积极探索创新财政支持产业发展的方式，设立产业发展基金，收到较好效果。重庆、襄阳等地的成功经验主要体现为：
1、准备很充分。一方面两地花了近一年的时间进行顶层制度研究设计，使制度科学规范；另一方面形成上层共识，特别是在资金整合上，市政府高度统一，均按专项资金的三分之一切块用于建立产业发展基金，并逐年增长，以后专项资金不再面向市场主体。
2、坚持市场化运作。重庆市在设立产业引导基金上，花了一年多时间，先后与全国各地200多家基金管理人进行接触、甄别、谈判，与其中的21家签订了意向性合作协议，最后通过招标与10家签订了框架合作协议。在子基金的投资决策上，先由专业团队对项目进行发现、筛选、评价、推介；再由投资决策委员会对专业团队推荐结果进行票决。投委会一人一票，行业主管部门不是投委会成员，作为观察员，代表部门对票决结果从政策性、合规性方面把关，具有“一票否决权”，但对投向不作商业判断。
3、谨慎稳妥规避风险。
一是在选择合作伙伴上规避风险。两地都是通过选择国内外有实力的合作伙伴防范风险。比如，重庆市在选择基金管理人时非常审慎，重点选择国内外著名的基金公司，明确要求诚信度高、实力强、股权投资成功率高，一般不选择小公司；同时在设立子基金时没有搞“一刀切”，而是根据行业特点不同而设定基金规模，农业一般在1亿元以上，工业在5亿元以上。二是通过细化合同条款来控制风险。两地在操作上都是广泛征求各职能部门意见，将风险通过合同条款的形式进行约束和控制。
三、我市设立产业发展基金的基本构想
（一）基金的架构
产业发展基金由母基金和产业引导基金、政银合作基金、实体中小企业发展基金、创业创新基金和天使投资基金等五个子基金构成，按照“成熟一个、设立一个”的原则，成立装备制造产业引导基金等7个产业引导子基金，具体投资业务由子基金负责。
（二）基金的规模和来源
基金规模设定为10亿元，首期为5亿元，资金来源：
1、市级财政预算资金。包括：整合上级安排的可统筹使用的资金；市级财政预算安排用于支持工业、农业、旅游业发展的专项资金；财源建设资金；行政事业单位国有资产处置收入；相关政府性基金收入；国有资本经营预算收入；市级财政结转结余可用于支持产业发展的资金；
2、基金投资收益；
3、股权转让收入。
（三）管理层级
1、决策层。设立市产业发展基金决策管理委员会（以下简称“管委会”），市发改、经信、财政等部门为成员；管委会作为产业发展基金的最高决策层，负责产业发展基金重大事项的决策和协调，确定投资方向、投资原则和投资计划。
2、管理机构。成立市产业发展基金管理有限责任公司（以下简称“基金管理公司”），代表政府作为基金的实际出资人，行使出资人的权利和义务，并通过基金运作成为市政府运作资本、支持产业发展的公共投资融资平台。基金管理公司由市政府授权市财政局管理，为国有独资企业，负责产业发展基金的日常管理，并对子基金进行监管。
3、运作机构。通过公开招标方式产生基金管理人，负责基金的市场化运作。
4、监管机构。市财政局会同市经信委、金融办等部门负责日常监管和绩效评价，市审计局负责资金审计。其中，市金融办具体负责子基金的运行和监管，市经信委等其他主管部门负责行业和产业项目库建设，并选派代表参与子基金的投资管理。
(四)投资方向。围绕提升产业竞争力，重点支持：高端装备制造业、新能源新材料产业、农产品加工业、化工建材业、电子信息产业（包括云计算、大数据）、大健康产业、循环经济与再制造业等7大领域。
（五）运作方式
1、股权投入模式。基金管理公司对引导基金按市场化方式运作，通过公开招标，选择多家专业基金公司，引入材料、农产品加工、化工、电子信息和社会资本，成立装备制造、再生资源利用与再制造、新能源新大健康七大产业引导基金等。
各类引导基金的投资方式为：阶段参股、跟进投资。
产业引导基金是指市产业基金管理公司（以下简称基金管理公司）代表政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金。资金主要来源于扶持产业发展的专项资金、其他政府性资金，以及引导基金运行中产生的收益等。基金规模为2亿元。
产业引导基金由市财政局牵头建立，市经信委、市政府金融办等部门共同参与。
市财政局代表市政府履行出资人职责；市经信委等部门负责联系行业和产业的项目库建设，开展政策指导，促进子基金与项目对接，并选派代表参与子基金投资管理。
产业引导基金由基金管理公司进行管理。基金管理公司的职责：
（1）、选择基金管理人并按投资对象，受财政局委托与基金管理人合作设立七大产业子基金；
（2）、代行出资人职责，向子基金派驻出资人代表，参与重大事项决策等；
（3）、按照规定参与国家发展改革委、财政部新兴产业创业投资基金等政府性资金的投资合作；
（4）、负责子基金的监管和绩效评价；
（5）、运用市级有关部门的项目库信息平台，为子基金提供项目信息查询和项目对接服务；
投资要求：
产业引导基金由市财政局牵头建立，市经信委、市政府金融办等部门共同参与。
市财政局代表市政府履行出资人职责；市经信委等部门负责联系行业和产业的项目库建设，开展政策指导，促进子基金与项目对接，并选派代表参与子基金投资管理。
产业引导基金由基金管理公司进行管理。基金管理公司的职责：
（1）、选择基金管理人并按投资对象，受财政局委托与基金管理人合作设立七大产业子基金；
（2）、代行出资人职责，向子基金派驻出资人代表，参与重大事项决策等；
（3）、按照规定参与国家发展改革委、财政部新兴产业创业投资基金等政府性资金的投资合作；
（4）、负责子基金的监管和绩效评价；
（5）、运用市级有关部门的项目库信息平台，为子基金提供项目信息查询和项目对接服务；
投资要求：
（1）投资农产品加工产业子基金的社会资本不得低于基金管理公司的出资额；投资另外六大产业链上的子基金的社会资本应不低于基金管理公司出资额的2倍。投资方式为阶段参股和跟进投资；
（2）子基金重点投向本产业，投资于本市的资金应不低于该子基金总额的60%；
（3）子基金投资不超过被投资企业总股本的30%；对一个企业股权投资的资金总额，不超过该子基金资金总额的20%；
（4）除基金管理人和基金管理公司外，其他单个出资人出资额不低于300万元；
（5）引导基金与其他出资人的资金应当同步到位，共享收益，共担风险；
（6）子基金投资项目的存续期限一般不超过5年，确需超过5年的经基金管理公司批准，可适当延长，总存续期限不得超过7年；
（7）子基金的投资决策由基金管理人和投资决策委员会（以下简称投委会）决定。基金管理人负责对项目进行发现、筛选、评价、推介；投委会由基金管理人、基金管理公司或其他出资人组成，负责对推荐结果进行票决。行业主管部门代表作为观察员，代表部门对票决结果从政策性、合规性方面把关，具有一票否决权，但对投向不作商业判断。
（8）建立基金管理人激励和约束机制。子基金对基金管理人按已投资金额的2%支付管理费；基金管理人管理团队的薪酬与基金收益挂钩。基金年化收益率在8%以内，子基金对基金管理人按出资比例分配，超过8%部分，先奖励给基金管理团队20%，剩余80%部分再按出资比例分配。基金管理人按出资额享有分配权并对本基金的债务负无限连带责任。基金出现亏损先由基金管理人的出资额弥补，不足部分由其他出资人按比例承担。
产业引导基金通过到期结算、股权转让、企业回购等方式退出。
（2）子基金重点投向本产业，投资于本市的资金应不低于该子基金总额的60%；
（3）子基金投资不超过被投资企业总股本的30%；对一个企业股权投资的资金总额，不超过该子基金资金总额的20%；
（4）除基金管理人和基金管理公司外，其他单个出资人出资额不低于300万元；
（5）引导基金与其他出资人的资金应当同步到位，共享收益，共担风险；
（6）子基金投资项目的存续期限一般不超过5年，确需超过5年的经基金管理公司批准，可适当延长，总存续期限不得超过7年；
（7）子基金的投资决策由基金管理人和投资决策委员会（以下简称投委会）决定。基金管理人负责对项目进行发现、筛选、评价、推介；投委会由基金管理人、基金管理公司或其他出资人组成，负责对推荐结果进行票决。行业主管部门代表作为观察员，代表部门对票决结果从政策性、合规性方面把关，具有一票否决权，但对投向不作商业判断。
（8）建立基金管理人激励和约束机制。子基金对基金管理人按已投资金额的2%支付管理费；基金管理人管理团队的薪酬与基金收益挂钩。基金年化收益率在8%以内，子基金对基金管理人按出资比例分配，超过8%部分，先奖励给基金管理团队20%，剩余80%部分再按出资比例分配。基金管理人按出资额享有分配权并对本基金的债务负无限连带责任。基金出现亏损先由基金管理人的出资额弥补，不足部分由其他出资人按比例承担。
产业引导基金通过到期结算、股权转让、企业回购等方式退出。
（二）政银合作模式。
1、设立政府风险补偿金，直接与银行合作。政银合作产业发展基金（以下简称政银合作基金）是指市财政局将间歇资金存入合作银行，承担约定份额的银行贷款损失，到期收回的财政资金。基金规模暂定为1.5亿元，以后根据规模逐年调整。
政银合作产业发展基金由市财政局牵头，市经信委、市政府金融办和市产业发展基金管理公司（以下简称基金管理公司）共同参与管理。
市财政局及相关单位与合作银行签订合作协议，负责基金的预算管理、资金审核和拨付，对资金使用情况进行监督检查，做好基金绩效评价及监督工作；市经信委负责组织协调提供贷款支持企业名单及企业相关情况；市政府金融办对合作银行贷款业务进行目标考核；基金管理公司负责基金日常管理和损失补偿审核；合作银行对合作项下企业独立审查审批，自主放贷。
合作银行通过竞争性谈判产生，合作期限为1年。合作银行应当具备以下条件：
1、放大比例。合作银行对纳入支持范围的企业新增贷款总额不得低于基金规模的10倍。
2、贷款利率。合作银行贷款利率参照人民银行公布的同期同档次基准利率，上浮利率不超过基准利率的20%。
3、抵押或担保比例。合作银行对贷款企业抵押或担保比例控制在40%以下。
4、风险共担。企业贷款发生损失时，合作银行和基金管理公司各按50%比例承担损失。
5、其他条件。单个企业可申请1年期以内、不超过3000万元的贷款。合作银行不得以承兑汇票、提前收贷或压贷等手段，增加企业贷款成本，不得向企业收取其他任何费用。
贷款企业条件：
1、注册地和纳税地在中心城区依法设立并符合企业类型划分标准的中小企业，主要是七大产业链相配套的工业企业；
2、符合国家产业政策，无不良信用记录；
3、按照市财政企业网络快报系统管理要求，能及时填报相关报表。
贷款程序：
政银合作产业发展基金由市财政局牵头，市经信委、市政府金融办和市产业发展基金管理公司（以下简称基金管理公司）共同参与管理。
市财政局及相关单位与合作银行签订合作协议，负责基金的预算管理、资金审核和拨付，对资金使用情况进行监督检查，做好基金绩效评价及监督工作；市经信委负责组织协调提供贷款支持企业名单及企业相关情况；市政府金融办对合作银行贷款业务进行目标考核；基金管理公司负责基金日常管理和损失补偿审核；合作银行对合作项下企业独立审查审批，自主放贷。
合作银行通过竞争性谈判产生，合作期限为1年。合作银行应当具备以下条件：
1、放大比例。合作银行对纳入支持范围的企业新增贷款总额不得低于基金规模的10倍。
2、贷款利率。合作银行贷款利率参照人民银行公布的同期同档次基准利率，上浮利率不超过基准利率的20%。
3、抵押或担保比例。合作银行对贷款企业抵押或担保比例控制在40%以下。
4、风险共担。企业贷款发生损失时，合作银行和基金管理公司各按50%比例承担损失。
5、其他条件。单个企业可申请1年期以内、不超过3000万元的贷款。合作银行不得以承兑汇票、提前收贷或压贷等手段，增加企业贷款成本，不得向企业收取其他任何费用。
贷款企业条件：
1、注册地和纳税地在中心城区依法设立并符合企业类型划分标准的中小企业，主要是七大产业链相配套的工业企业；
2、符合国家产业政策，无不良信用记录；
3、按照市财政企业网络快报系统管理要求，能及时填报相关报表。
贷款程序：
拟定名单：市经信委将汇总的贷款企业名单向市财政局、合作银行及基金管理公司提出，拟定贷款企业名单。
资信调查：合作银行会同基金管理公司对符合基本条件且有融资意愿的企业进行资信调查，初步确定1年期拟贷款企业名单及信贷规模。
网上公示：基金管理公司与合作银行将符合条件的企业名单在市经信委、基金管理公司网站上进行公示，公示期为7个工作日。
申请贷款：经公示无异议的拟贷款企业，可在1年内向银行提出贷款申请。
资信调查：合作银行会同基金管理公司对符合基本条件且有融资意愿的企业进行资信调查，初步确定1年期拟贷款企业名单及信贷规模。
网上公示：基金管理公司与合作银行将符合条件的企业名单在市经信委、基金管理公司网站上进行公示，公示期为7个工作日。
申请贷款：经公示无异议的拟贷款企业，可在1年内向银行提出贷款申请。
信贷审核：合作银行在收到企业贷款申请3个工作日内完成信贷审核工作。
合同签订和贷款发放：通过合作银行审核后，拟贷款企业法定代表人和所有股东及实际控制人应承担连带担保责任并签订相关合同，同时双方签订贷款合同，合作银行及时发放贷款。
2、设立实体中小企业发展基金，间接与银行合作。基金采取注资参股担保公司方式，通过融资担保公司与银行合作，为小微企业提供贷款担保，合作银行按5-10倍比例放大贷款。原则上3年为一个周期，实行同股同利。
2、设立实体中小企业发展基金，间接与银行合作。基金采取注资参股担保公司方式，通过融资担保公司与银行合作，为小微企业提供贷款担保，合作银行按5-10倍比例放大贷款。原则上3年为一个周期，实行同股同利。
（三）园区建设PPP模式。与金融资本、民营企业建立合作伙伴关系，通过公开招投标引入社会资本对园区公共建设项目进行投资，政府通过授予其特许经营权收回投资。
四、我市产业发展基金的实践探索
（一）印发了制度办法
4月23日，市政府办公室印发了《荆门市市级产业发展基金管理办法》，同时转发了市财政局关于产业引导基金、政银合作基金和农业贷款风险补偿基金三个配套文件，为我市产业发展基金的操作和运行提供了政策支撑。
（二）制定了操作规程
一是制订了合作银行选定办法，引入竞争机制，通过公开招标的方式产生。办法主要考虑了合作银行的融资支持方案和放大倍数，以及年托管费率高低等因素。通过设立评分指标，运用综合评分法按评标总得分从高到低排序选定2家银行作为合作对象。通过政府采购方式，避免人为因素，从而保证了合作银行选择的公开公正，选定工作正在进行之中。
二是制订了产业引导基金管理人的招募指南，从基金管理人的出资要求、投资要求、权益分配、亏损分担等方面设定了征集条件，明确基金管理人的权利和义务。重点规范了引进基金管理人的投资放大比例、投向以及基金管理的投资方案优化等。
（三）对接了专业基金管理团队和机构
经过前期多方联系，反复沟通，目前我们已与四家证券公司（基金管理公司）达成合作意愿，四支子基金已具备设立条件，具体情况如下：
1、信中利资本集团
信中利资本集团总部在北京，成立1999年，由留美投资银行家汪潮涌创建，荣获由福布斯中国评选的“2014年福布斯中国最佳PE投资机构”。集团投资重点：高科技、高端制造、高端服务“三高”和大环保、大文化、大健康“三大”产业，高盛、摩根士丹利等为其合作伙伴，典型投资案例包括搜狐、朗新科技、百度等，融资金额超过100亿元。
经与信中利资本集团多次沟通，双方同意达成如下框架协议：
合作内容：设立产业投资基金，共同组织实施基金的项目筛选、募集、投资、管理、退出等相关工作，基金名称暂定为荆信产业发展投资基金一期。
基金规模：拟定4.25亿元。甲方（农谷投资有限责任公司）5000万元，乙方（信中利）7500万元，丙方（工商银行荆门分行）3亿。
基金期限：原则上3年，最多延期2次，每次1年。
基金投向：重点投向荆门市装备制造、再生资源利用与再制造等7大产业领域。
投资限制：原则上投资于荆门市的资金总额不低于基金总额的60%。
收益分配：设定基金年化收益率为8%。在8%以内，按出资比例分配；超过8%部分，先奖给基金管理团队20%，剩余80%再按出资比例分配。
2、日信证券
日信证券于2002年4月成立，总部在北京。下设日信资本投资有限公司华中公司，办公地址在武汉。主要通过设立直投基金方式，对企业进行股权投资和相关的债权投资，同时提供财务顾问服务。主要股东包括北京长安投资集团、北京华联集团等。2012年被证券时报评选为年度最具成长性证券公司，典型投资案例包括永太科技、兄弟科技、安瑞科等成功登陆A股市场。
经与日信证券磋商，双方达成如下合作意向，并于2015年6月5日签订了框架性合作协议。
设立产业投资基金，名称暂定为“中航工业·日信荆门高新技术产业股权投资基金”。
基金规模：拟定2.5亿，其中甲方（农谷投资有限责任公司）6000万元，乙方（日信资本投资有限公司）1.9亿元。
基金期限：3年投资期+2年退出期。
投资领域：重点投向装备制造产业、再生资源利用与再制造业。
基金投向：主要投向荆门市。
收益分配：设定基金年化收益率为8%。在8%以内，按出资比例分配；超过8%部分，先奖给基金管理团队20%，剩余80%再按出资比例分配。
在荆门设立办事处；
探讨设立城市发展基金。
3、楚商资本集团
楚商资本集团2012年成立，总部在武昌。楚商资本（武汉）股权投资基金管理有限公司是楚商资本集团的核心成员，主要提供上市辅导、公司融资、股权投资等。截止2015年4月，已投资湖北境内企业150多家，其中34家已上新四板，荆门地区辅导10家企业拟上新四板，拟共同设立产业投资发展基金。
合作内容：设立产业投资发展基金，由农谷投资有限公司（甲方）与楚商资本集团（乙方）设立产业投资发展基金。
基金规模：2.5亿元。甲方出资5000万元，乙方配资募资2亿元。
基金期限：3+1，3年封闭期，1年灵活期。
基金投向：主要投向荆门市范围内高技术、高成长的新材料、环保、医药化工、装备制造产业。
收益分配：基金年化收益率设定为8%。在8%以内，按出资比例分配基金收益；超过8%部分，先按20%奖给管理团队，剩余80%部分按出资比例分配，乙方基金退出后所获收益继续滚动投入荆门市优质企业。
4、广州证券
广州证券于1988年成立，总部广州，越秀金控集团是其控股股东。投资重点包括企业上市推荐挂牌、并购重组、股权融资、债权融资等。2010年，股票及债券主承销企业50余家，承销金额超过435亿元，中小企业为重点服务对象。2011年被《证券时报》评为“最佳IPO项目”奖。典型投资案例包括东华实业、珠江啤酒、广百股份的推荐上市和80亿元的广州地铁企业债券承销。
5月22日，常务副市长胡功民率队对广州证券进行了考察，双方就战略性合作有关事项进行了磋商。6月8日，广州证券派专班人员赴荆调研，从股权投资、融资服务、融资租赁、担保业务、小额贷款等方面与我市进行全方位合作，并签订了战略性框架协议。
设立产业引导基金，基金规模3亿，甲方（农谷投资有限责任公司）5000万，乙方（广州证券）出资2亿，引进银行5000万元；全部投向荆门市化工产业。
债权融资：对荆门市域发行债权。
上市企业推荐挂牌服务。
设立分支机构，广州证券在荆门市中心城区设立营业部。
设立城市发展基金。
(四)加紧筹备成立机构。一是注册登记名称.在广泛征求意见的基础上，拟定基金公司名称为“农谷投资有限责任公司”，报经市委、市政府同意后，于5月12日专程赴北京，到国家工商总局申请企业名称预先核准获得批准,现正在办理注册登记；二是5月12日以荆政函【2015】23号批复成立农谷投资有限责任公司，市政府授予市财政局作为出资人进行管理；三是6月8日市政府常务会议原则同意农谷投资有限责任公司组建方案。
（五）招聘专业人才。4月28日起，连续10天在中国荆门网站、《荆门日报》、《荆门晚报》等报刊媒体上发布基金公司人才招聘公告，公开选聘经济、金融、投资方面的专业人才。5月20日，组织专班对应聘的考生进行了面试，选聘了部分工作人员。
（四）落实办公地点。落实基金公司办公场地，在湖北银行荆门分行四楼办公。
五、几点启示
（一）、领导重视是关键
（二）、顶层设计最重要
（三）、市场化运作是方向